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作者：王波的社会观察（武汉大学社会学院博士生）
近些年来，为了提高粮食生产能力，保障国家粮食安全，国家大力推动高标准农田建设。国家以项目的形式支持各地进行高标准农田建设，建设内容包括土地平整、道路沟渠修建等等，试图建成“田成方、土成型、渠成网、路相通、沟相连、土壤肥、旱能灌、涝能排、无污染、产量高”的高标准农田。该项目对于解决土地细碎化、改善农田灌溉条件、提高农田产量具有重要的作用。
但是笔者在一些地方调研时，经常听到农民对高标项目的吐槽，类似于“设计和施工不符合实际”、“地块没有整平”、“建设之后地块漏水，不好种植”，甚至有的农民干脆说“还不如不搞，搞完之后条件反而更差了！”结合笔者的调研，这一问题有一定的普遍性。那么就引发我们思考，为什么会出现这种情况呢？
笔者10月份在中部某乡镇调研，了解到该镇的高标准农田建设也出现过问题。于是，询问分管农业的林镇长。林镇长是一位具有丰富农业工作经验的干部，他负责镇里今年5000多亩的高标建设工作。为推进今年的高标农田建设，林镇长召集了高标公司、设计方、国企公司和施工方等多方一起商谈建设问题。笔者有幸参与旁听。他在会上和参与设计、施工的项目涉及主体谈论去年的高标工作出现了一些问题，希望他们能够在今年改进。
总体如下：
第一是设计方设计不细致，表格不清晰，施工方完全按照高标的图纸进行施工，不尊重客观实际。
第二是施工方施工不文明，影响老百姓的生活，没有坚持人民至上，例如有些挖掘机碾坏了田埂道路。
第三是施工时，绕开镇村去联系群众，人为制造矛盾。
随后，他谈到在施工中最大的问题是：（1）施工造成的地块高低不平、漏水；（2）排沟不硬化，水排不出去，造成洪涝灾害。
以上的发言比较符合笔者以往形成的认识，即高标准农田建设的问题主要产生于项目制下的项目管理。具体而言，在项目制下，项目的设计、施工是自上而下推行的，乡村两级没有自主权，于是产生在项目落地过程中产生了各种与实际不相符合的问题。
当笔者向林镇长在会后表明这一观点时，遭到了他的反对。林镇长认为这不是主要原因，他认为只有个别是因为技术原因或者图纸设计产生与实际不相符的情况。一是现在技术比较成熟，不存在地块整不平的问题；二是即使出现与实际不相符的情况，乡镇也可以沟通。比如说，在他的主导下，去年乡镇、村里和设计、施工方进行了十几次沟通。他认为以上问题出现的主要原因是项目形成的分利秩序导致的资金不足。
林镇长说他和一个施工老板算过账，一个1000万的项目，真正到他手里只剩下680万，其中32%是各种抽成和税收。高标建设涉及的主体是这样的，市国资部门出资成立高标公司，承包高标项目。
例如2023年该镇所在市有7万亩高标项目，被省内两个省国企中标了，今年也有5.5万亩。两家国资公司中标之后自己不做工程，因为项目需要垫资，而且回笼资金至少需要一年以上，于是他们转交给其他公司做。例如高标公司与某大型建筑公司签订协议，自己抽取5%的利润，将项目转包给建筑公司做。这一建筑公司也需要自己垫资做，也不愿意冒这种风险。于是这一建筑公司也抽成将工程外包给施工方。到施工方的时候，两次抽成，再加上13%的项目税收，2%的招投标手续费，公司挂靠费、送礼打点费，项目总量的32%就没有了，1000万的项目只剩下了680万。林镇长说，680万的项目老板能投入500万就算有良心了。这些施工方的利润控制在8%左右。而且这是三次转包的情况，有的施工方还会将项目转包给小包工头，那么利润可能更低。还有更重要的是，即使项目做完了，也不一定能拿到钱。2023年一亩高标投入是3300元，中央资金支持一半也就是1600元，其余的靠地方自筹，这一部分往往是不确定能拿到的。2024年的情况好一些，一亩3500元，中央资金投入2600元，其余靠地方自筹。
2023年该镇建设5200多亩高标，项目量为1900万，实际上到手做的工程量1300万左右。按照规定3000多元每亩的高标实际做起来一亩投入也就2000元出头，压根达不到建设的标准，施工方只能偷工减料。最为常见的方式是进行不标准的表土剥离和不对排渠进行硬化。
按照施工标准，高标准农田的核心就是把高低不平的小田并成大田，技术标准包括三步：
第一是将高地和低地田块的表土同时移除；
第二是将高地和低地的下层基土推平至同一高度；
第三，将表土重新推到基土上面实现高低地的土地平整。
但是这一标准过程工程量大，如果严格按照这一标准做，施工方要亏本。于是施工方一般选择三步并作一步，直接用推土机将高地的表土推到和低地，实现土地的平整。这样的做法表面上做到了平整，但是一旦往地里放水，低地的表层土壤因为缝隙比较大就会吸水下沉。于是产生了高低不平和耕种时漏水的问题。林镇长说高低不平压根不是技术问题，就是资金不足导致的。其次是不对排水渠进行硬化。同样是资金量不够，施工方一般选择先整田，因为整田的效果比较明显，领导一眼看过去特别好看。有闲钱再做周围的基础设施，包括沟渠的硬化。于是不少高标没有对沟渠进行硬化，再加上排水渠一般位于下游，位置比较隐蔽，所以不少施工方索性就不硬化。这就导致排水不畅，在洪涝时不能及时排水出去。
总之，于是围绕高标农田建设自上而下形成了分利秩序，不同主体参与项目的分成并形成稳定的秩序。项目的招投标、收税等显性成本，以及不同主体参与分成的隐形成本构成了项目运行的制度成本，减少实际落地的资金量，导致了项目质量无法保障。同时，在这一秩序中也形成了上下游的不平等。上游的参与者获得稳定的收益，例如高标公司去年刨去各种开销，纯利润为900万。越到下游具体施工方，利润低而且存在巨大的风险，可能面临巨大投入因为地方政府无法配套到位而亏本。林镇长说，自己特别同情这些施工的老板和包工头，风险全部由他们承担了。
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